[36] Le recenti prese di posizione del ministro tedesco delle Finanze Wolfgang Schäuble in favore dell’applicazione del metodo intergovernativo alla governance economica, così come l’intenzione attribuita al governo federale dallo “Spiegel“ di preparare una proposta sulla creazione di un governo economico dell’Eurozona rilanciano il dibattito sull’utilizzo del metodo intergovernativo a discapito di quello comunitario nell’applicazione del trattato di Lisbona e, più in generale, nel seguito del processo di integrazione europea. Questo fa seguito al cosiddetto “Discorso sul Metodo”, cioè il discorso pronunciato dalla cancelliera federale Angela Merkel a Bruges il 2 novembre 2010, in cui ella sosteneva l’opportunità di superare l’antica disputa fra metodo comunitario e metodo intergovernativo a vantaggio di un nuovo metodo, detto “metodo dell’Unione”, definito come segue in riferimento a una dichiarazione del Presidente del Consiglio europeo Herman Van Rompuy: «Nella maggior parte dei casi, la scelta non verte fra metodo comunitario e metodo intergovernativo, ma fra una posizione coordinata dell’Unione e nessuna posizione. Detto altrimenti – continuava la cancelliera – una posizione coordinata dell’Unione non è necessariamente il risultato dell’applicazione del metodo comunitario. Questa posizione comune è talvolta anche il frutto del metodo intergovernativo.

L’essenziale è avere sulle questioni importanti una posizione comune». Continuando il suo ragionamento, la cancelliera aggiungeva: «Forse potremmo accordarci sulla seguente descrizione di questo approccio: un’azione coordinata in uno spirito di solidarietà, ciascuno di noi (istituzioni dell’Unione e Stati membri, n.d.r.) nella propria sfera di responsabilità, ma tutti con lo stesso obiettivo. Questo è secondo me il nuovo “metodo dell’Unione” di cui abbiamo tanto bisogno

(…)». A prima vista, le intenzioni della cancelliera – come del presidente Van

Rompuy – sembrano intrise di buon senso: chi potrebbe essere contrario a

un’azione coordinata dell’Unione che le consenta di definire una posizione comune sulle questioni maggiormente controverse in discussione fra le istituzioni

comunitarie e gli Stati membri? Ma, approfondendo ulteriormente la questione, ci si rende conto che il nuovo “metodo dell’Unione” propugnato dalla cancelliera assomiglia molto – il redattore del suo discorso non me ne vorrà – alla famosa notte hegeliana in cui tutte le vacche sono nere. In effetti il trattato di Lisbona prevede l’applicazione della procedura legislativa ordinaria (cioè del citato metodo comunitario) a tutte le materie di competenza comunitaria,

mentre il metodo intergovernativo

è essenzialmente riservato

alla politica estera, di sicurezza e di difesa

(ancorché l’iniziativa degli Stati

membri proceda di pari passo con

quella dell’Alto rappresentante per la

Pesc – Politica europea di sicurezza comune).

Ci si può allora chiedere a che

materie si dovrà applicare il nuovo

“metodo dell’Unione” propugnato

dalla cancelliera, se non alle materie

estranee alla competenza dell’Unione

(per esempio, alle pensioni). Se invece

lo si dovesse applicare a tutte le materie,

di competenza comunitaria o meno,

si tratterebbe proprio di una notte hegeliana…

Esaminiamo ora la differenza fra

metodo comunitario e intergovernativo,

ben precisata nel contributo che i

rappresentanti della Commissione europea

(i Commissari Barnier e Vitorino)

avevano rimesso nell’aprile 2002 alla

Convenzione europea. Il metodo comunitario

“puro” corrisponde a un sistema

in cui la Commissione – istituzione

rappresentativa dell’interesse generale

europeo – detiene il monopolio

dell’iniziativa legislativa, mentre il

Consiglio – istituzione composta da

rappresentanti dei governi degli Stati

membri – e il Parlamento europeo –

istituzione rappresentativa dei popoli

europei – adottano in codecisione le

leggi europee. Peraltro, il Consiglio

vota di regola a maggioranza qualificata,

l’unanimità è necessaria per

emendare la proposta della Commissione.

Per contro, il metodo intergovernativo

mira a un processo decisionale

in cui gli Stati membri negoziano fra di

loro e sovranamente una posizione comune

sui diversi dossier, senza alcun

obbligo di coerenza né di trasparenza.

D’altra parte gli Stati decidono per consenso

unanime e senza l’intervento del

Parlamento europeo, il che conduce di

regola a ricercare il minimo e minimale

comun denominatore fra le rispettive

posizioni degli Stati membri.

Al di là delle definizioni generali,

quali sono le differenze essenziali

fra i due metodi? Il metodo comunitario

conferisce alla Commissione la cura

di identificare, dopo aver analizzato le

legislazioni o le posizioni nazionali e

aver consultato tutte le parti interessate,

l’interesse generale europeo, che non

equivale necessariamente alla somma degli interessi nazionali

(esempio ben noto: gli Stati membri possono pure avere individualmente

interesse ad aumentare le loro quote di pesca, ma

l’Unione nel suo insieme può aver interesse a ridurle in un anno

determinato al fine di preservare le risorse ittiche per l’avvenire).

Per conseguenza, la Commissione non è obbligata a ricercare

il minimo comun denominatore fra le posizioni o le legislazioni

nazionali, poiché l’interesse europeo in un determinato

dossier può essere quello di scegliere la legislazione nazionale

più avanzata (per esempio, la legislazione finlandese in

materia di commercio elettronico) o una soluzione originale che

tenga conto innanzi tutto degli interessi di certi Stati membri

(per esempio, dei paesi produttori o dei paesi consumatori nella

definizione di un mercato europeo dell’energia). Beninteso, la

Commissione non ha il monopolio della verità: si può anche

sbagliare. In questo caso compete al Consiglio deliberando all’unanimità,

e al Parlamento europeo a maggioranza, modificare

la proposta della Commissione.

Il metodo intergovernativo è ben differente: le proposte

di definizione di una questione determinata promanano

dagli Stati membri individualmente oppure da un organo

amministrativo che, consapevole delle posizioni nazionali,

cerca di identificare il denominatore comune che permetterà

agli Stati membri di pervenire più facilmente a un consenso

unanime. Nel metodo intergovernativo non vi è dunque

una ricerca preliminare di un interesse generale che sia

diverso dalla somma (o dal minimo comun denominatore)

degli interessi degli Stati che partecipano al negoziato.

D’altra parte, la necessità di raggiungere il consenso unanime

degli Stati membri conferisce forzatamente ai paesi

“grandi” un peso preponderante nel negoziato, mentre

nella procedura di decisione maggioritaria tutti gli Stati

sono posti su un piano di uguaglianza (con il loro diverso

peso demografico) e possono essere messi a turno in minoranza

se non si rendono disponibili alle concessioni necessarie

per giungere a un accordo unanime. Si ricorderà

come la Germania sia stata messa più volte in minoranza

all’inizio degli anni Novanta nei negoziati interni al Consiglio

per il completamento del mercato unico (tenuto

conto del suo interesse più generale alla realizzazione di

questo obiettivo). Infine, l’impossibilità per il Parlamento

europeo di esercitare una reale influenza nel quadro del

metodo intergovernativo ha per conseguenza, in genere,

un ridimensionamento delle ambizioni nella risoluzione

delle singole questioni ad opera degli Stati membri. Del

resto non va dimenticato che il trattato di Lisbona ha soppresso

la disposizione contenuta nell’art. 67 del vecchio

Tue (trattato dell’Unione europea), secondo cui ciascuno

Stato membro disponeva del diritto di iniziativa, nel quadro

del “terzo pilastro”, a vantaggio di un diritto di iniziativa

riconosciuto a un quarto degli Stati membri. Ciò vuol

dire che gli stessi Stati membri hanno riconosciuto che le

iniziative legislative nazionali erano troppo incentrate sull’interesse

nazionale dei paesi proponenti ed non potevano

quindi essere ritenute portatrici di un sufficiente interesse europeo.

Prima di trarre conclusioni sul valore relativo dei

due metodi per facilitare il processo di integrazione europeo,

esaminiamo brevemente le conseguenze potenziali

dell’applicazione dei due metodi ad alcuni dossier d’attualità

per il prosieguo del processo di integrazione.

[…]

Le conclusioni del Consiglio europeo del dicembre

2010 in materia di governance economica innovano il quadro

istituzionale dell’Unione, nel senso che prevedono di

modificare l’art. 136 del trattato di Lisbona attribuendo agli

Stati membri dell’Eurozona la competenza di istituire un

meccanismo di stabilizzazione che sarà attivato se indispensabile

per preservare la stabilità dell’Eurozona nel suo

insieme. Indipendentemente dai dubbi espressi da più economisti

sull’adeguatezza di questo strumento a salvaguardare

la moneta unica, questa disposizione introduce

un elemento innovatore nel sistema istituzionale dell’Unione,

introducendo una competenza integovernativa

in un contesto retto, per l’essenziale, dal metodo comunitario.

Beninteso, sappiamo bene che questa soluzione mira

a evitare un nuovo trasferimento di competenze alle istituzioni

dell’Unione che non potrebbe essere oggetto di una

procedura semplificata di revisione del trattato e implicherebbe

probabilmente il ricorso al referendum in certi

Stati membri. Eppure l’Unione non potrà essere imprigionata

per il futuro entro le sue attuali competenze se la necessità

di ampliarle si manifestasse evidente.

D’altra parte il ricorso al metodo intergovernativo

in materia di governance economica o nelle altre materie

precedentemente citate rischia di entrare in conflitto con le

competenze già attribuite dai trattati alle istituzioni dell’Unione

e di condurre a decisioni fondate sul solo minimo

comun denominatore, cioè sugli interessi predominanti di

alcuni Stati membri. Per contro, quanto detto conferma, ci

sembra, il carattere più equilibrato e soddisfacente per

l’Unione del metodo comunitario e, nel suo ambito, del

ruolo giocato dalla Commissione nell’identificazione dell’interesse

generale dell’Unione.

Come diceva Jean Monnet nelle sue Memorie, «Riavvicinare

i governi, far cooperare le amministrazioni nazionali

è cosa che muove da un’intenzione buona, ma che si

incaglia sul primo conflitto d’interessi se non esiste l’organo

politico indipendente capace di intraprendere una via

comune e di pervenire a una decisione comune». Questa

affermazione, tratta dalla lunga esperienza della cooperazione

intergovernativa praticata da Jean Monnet, ci sembra

ancora pertinente nella fase attuale del processo di integrazione

europea.

* Paolo Ponzano è Consigliere speciale del Vicepresidente

Šefčovič; Senior Fellow presso l’Istituto Universitario Europeo.

** Il testo integrale francese di questo importante contributo,

che comprende una disamina dell’incidenza delle questioni discusse

sui dossier relativi alla governance economica, a bilancio e reperimento

di nuove risorse proprie e alla politica energetica, può

essere consultato su Internet, all’indirizzo www.glistatiunitideu

ropa.eu o www.criticaliberale.it/rivista/criticaliberale/sue